公共服務(wù)供給的制度變革趨勢

　　發(fā)端于英美的政府購買公共服務(wù)已成為一種世界性的制度安排，也是現(xiàn)代公共財政支出發(fā)展的國際趨勢。20世紀(jì)70年代，政府購買公共服務(wù)在西方獲得了巨大發(fā)展，各國政府普遍與私人部門尤其是非營利組織建立了合作關(guān)系。上世紀(jì)90年代，政府購買公共服務(wù)已經(jīng)成為西方的基本社會政策工具。世紀(jì)之交，發(fā)展中國家也紛紛在公共服務(wù)中引入合同外包制度，政府購買成為一種世界性現(xiàn)象。我國自上世紀(jì)末引入政府購買公共服務(wù)制度，十多年間，這一制度迅速發(fā)展，許多城市將其視為“十二五”期間重要的制度創(chuàng)新而大力推進(jìn)。

　　在一個私人產(chǎn)品相對豐富和公共產(chǎn)品相對短缺的時代，人民群眾日益增長的公共服務(wù)需求與傳統(tǒng)供給方式之間的矛盾越來越突出。面對公共服務(wù)需求的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，公共服務(wù)已經(jīng)無法由單一的政府機(jī)構(gòu)來解決，無法由一個“全能政府”來獨(dú)自提供。如何通過積極的制度供給，整合全社會資源，擴(kuò)展公共服務(wù)的空間，提升公共服務(wù)的質(zhì)量和效率，是現(xiàn)代政府履行社會管理和公共服務(wù)職能的重要實現(xiàn)方式，也是現(xiàn)代社會治理理念的重要命題。

　　我國在計劃經(jīng)濟(jì)時代，國家通過行政體系以及作為其延伸的企事業(yè)單位承擔(dān)著各種公共服務(wù)的供給。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革和公共服務(wù)需求日趨多樣化和精細(xì)化，政府也在從直接提供公共服務(wù)向公共資源協(xié)調(diào)者的角色轉(zhuǎn)變。逐漸興起的社會組織以其專業(yè)性、志愿性、公開性、非營利性等特點(diǎn)，成為幫助政府承擔(dān)部分公共服務(wù)職能的適宜主體。

　　政府購買公共服務(wù)制度是政府對于某些特定的公共服務(wù)目標(biāo)，不是自己使用財政資金運(yùn)作完成，而是通過各種模式建立契約關(guān)系，由社會組織為主的其它主體來提供公共服務(wù)，而政府向其支付相應(yīng)服務(wù)費(fèi)用的新型公共服務(wù)制度。隨著政府職能的轉(zhuǎn)變和行政管理體制改革的深化，在公共財政體系中建立對公共服務(wù)的購買制度，將越來越多的社會事務(wù)交由社會組織承擔(dān)，讓社會組織成為社會管理和公共服務(wù)的主要載體，不僅是社會管理創(chuàng)新的發(fā)展方向，也有利于促進(jìn)社會組織發(fā)展和社會能力建設(shè)，增強(qiáng)公共服務(wù)供給效力，增加社會福利供給，更大程度滿足人民群眾個性化多樣化的服務(wù)需求。

　　寧波的實踐探索及其經(jīng)驗

　　我市在政府購買公共服務(wù)方面已經(jīng)進(jìn)行了多年的實踐探索，在這一過程中形成的政府與社會公共服務(wù)協(xié)同生產(chǎn)機(jī)制，實質(zhì)上是政府在社會管理中基于多元參與這一治理理念的重大制度創(chuàng)新，它創(chuàng)新了政府和社會資源在社會公共領(lǐng)域中的資源配置方式，在更高水平上解放了社會生產(chǎn)力。

　　政府購買公共服務(wù)制度在基層社會治理中的嵌入。面對復(fù)雜多樣的社會需求和社會問題，政府的剛性手段和自上而下的方式已經(jīng)不能適應(yīng)。以本世紀(jì)初興起的城市社區(qū)發(fā)展和近五年推進(jìn)的農(nóng)村社區(qū)發(fā)展為標(biāo)志，我市社會基礎(chǔ)管理和服務(wù)的格局發(fā)生了根本的變化。依托社區(qū)發(fā)展，社區(qū)組織在協(xié)助政府提供基本公共服務(wù)事項的同時，滿足和緩解了大量政府不能包辦的具體的、直接的、小眾化的社會需求和問題，促進(jìn)了社會機(jī)體的健康發(fā)展。在這里，政府正是以購買服務(wù)的方式嵌入到基層社會服務(wù)之中，實現(xiàn)社會的公共服務(wù)目標(biāo)，發(fā)展出更多的服務(wù)主體，提供更為精細(xì)的公共服務(wù)產(chǎn)品。在基層社會中建立的政府購買服務(wù)制度，適應(yīng)了基層社會發(fā)展的實際狀況，這不是一般的方法問題，而是在創(chuàng)造一個由社區(qū)治理為發(fā)端的基層社會公共服務(wù)生產(chǎn)的新秩序。

　　81890服務(wù)模式是政府購買公共服務(wù)制度的典型案例。81890與政府的轉(zhuǎn)型有著密切的邏輯聯(lián)系。81890脫胎于政府，但它不是對政府角色的替代，而是以一種全新的公共服務(wù)生產(chǎn)方式，組織公共服務(wù)生產(chǎn)安排，在滿足社會需求方面扮演著舉足輕重的角色。81890在需求的捕捉方面比政府更敏感，在資源的組織方面比政府更靈活，其結(jié)果是在服務(wù)的供給方面比政府更便捷、更有效率。對于分散的社會需求，政府的作用捉襟見肘，很難做出對應(yīng)的生產(chǎn)安排。然而，政府正是以購買服務(wù)的方式，通過規(guī)劃搭建公共服務(wù)信息平臺，提供資金保證其正常運(yùn)作，間接地實現(xiàn)了公共服務(wù)的預(yù)期目標(biāo)，并衍生出了其它各種社會價值。

　　近年來全市范圍內(nèi)公益創(chuàng)投機(jī)制的建立進(jìn)一步擴(kuò)展了公共服務(wù)購買的參與主體。尤其是市公益服務(wù)促進(jìn)中心，以公益項目為載體，發(fā)揮行政機(jī)制、市場機(jī)制、社會機(jī)制的各自優(yōu)勢，匯聚公益服務(wù)需求、公益服務(wù)資助、公益服務(wù)生產(chǎn)等多方力量，更好地滿足了社會公益需求。公益服務(wù)中心通過政府購買服務(wù)支持自身的專業(yè)化運(yùn)作，并以此為樞紐，在政府、企業(yè)、社會三者不能相互替代的主體之間，形成彼此連接的互為支持、互為營養(yǎng)的伙伴關(guān)系，繼而產(chǎn)生巨大的放大效應(yīng)，激活了新的公益生產(chǎn)力。中心運(yùn)作僅一年時間，已吸納了800多萬社會資金參與公益服務(wù)項目的購買，而政府投入中心的運(yùn)作成本僅80萬。在這一公益創(chuàng)投的服務(wù)模式中，政府購買中心服務(wù)的成本作為“種子”資金，在更大的空間，實現(xiàn)了多元主體在公益服務(wù)中的參與以及其自身價值的實現(xiàn)。

　　政府購買公共服務(wù)制度，使各個社會治理主體之間形成有機(jī)的協(xié)同治理機(jī)制，這是創(chuàng)新公共服務(wù)供給制度的決定性環(huán)節(jié)。這一制度安排的價值，不僅僅是具體服務(wù)項目的實施，而是在于社會分工基礎(chǔ)上的公共服務(wù)協(xié)同系統(tǒng)的構(gòu)建，在于政社分開基礎(chǔ)上的政社合作系統(tǒng)的構(gòu)建。這一系統(tǒng)的的形成，是基于公共服務(wù)復(fù)合供給的二次分工，這也是寧波創(chuàng)新公共服務(wù)供給制度的重要特征。政府通過向社區(qū)組織、81890服務(wù)平臺、公益服務(wù)中心等組織購買服務(wù)，賦能賦責(zé)于這些樞紐性組織，是公共服務(wù)的初次分工。樞紐組織通過連接其它社會資源，組織服務(wù)生產(chǎn)，這一過程構(gòu)成了公共服務(wù)復(fù)合供給的二次分工。正是在二次分工這一環(huán)節(jié)，出現(xiàn)了更多主體的參與，形成了具有活力的多元主體參與的公共服務(wù)要素市場，開辟了社會主體參與公共服務(wù)的功能性空間。

　　政府購買公共服務(wù)的發(fā)展方向

　　政府購買公共服務(wù)制度在我市已取得一定成效，范圍不斷擴(kuò)展，項目大幅增加，一些部門和地區(qū)資金成倍增長，公共服務(wù)的質(zhì)量明顯提高。但總體上看，這些工作還處于探索和起步階段，亟需在各個方面進(jìn)一步作出規(guī)范。

　　第一，將公共服務(wù)購買納入政府采購范圍。政府采購在我國已經(jīng)有明確的立法和流程的不斷規(guī)范，進(jìn)一步的突破是將采購法中的“服務(wù)”從行政機(jī)構(gòu)接受的服務(wù)擴(kuò)展到輸出性的公共服務(wù)。

　　第二，健全公開透明規(guī)范的公共服務(wù)購買流程。政府購買公共服務(wù)需要建立健全財政程序，提高采購資金預(yù)算透明度，并制定相應(yīng)的管理辦法，規(guī)范政府購買行為。政府購買公共服務(wù)的流程應(yīng)從五個步驟考慮，包括：政府有關(guān)服務(wù)提供部門制定當(dāng)年預(yù)算；財政部門批準(zhǔn)預(yù)算；服務(wù)提供部門委托采購中心；采購中心按照政府采購法中等適宜的方式進(jìn)行采購；對采購績效進(jìn)行評估。

　　第三，為社會組織參與公共服務(wù)購買競爭提供更加公平的政策。隨著公共服務(wù)購買的展開，社會組織應(yīng)該被明確納入公共服務(wù)購買的對象，促進(jìn)廣泛的社會服務(wù)市場形成。在公共服務(wù)社會化的過程中，公共服務(wù)購買既不是政府用固定撥款維系特定事業(yè)機(jī)構(gòu)的運(yùn)行，也不是公共資源在公共服務(wù)領(lǐng)域的退出，它應(yīng)該建立在保障公共資源的基礎(chǔ)上，使公共資源面向社會，公開、公平競爭，提高公共資源使用效率。在現(xiàn)階段，已有財政資源支持的事業(yè)機(jī)構(gòu)與完全自主運(yùn)行的社會組織在運(yùn)營成本、政策傾向等方面還處于不對等地位，購買服務(wù)應(yīng)充分注意公辦事業(yè)機(jī)構(gòu)與民營組織之間的公平性，為社會組織提供更具公平性的有益舉措。

　　第四，在推進(jìn)購買服務(wù)的同時支持社會組織能力發(fā)展。目前政府購買公共服務(wù)比較注重當(dāng)下任務(wù)的完成，但是長遠(yuǎn)的目標(biāo)以及對社會組織自身能力建設(shè)的支持，對發(fā)展長期的合作關(guān)系是必要的。購買服務(wù)一般是面向市場公平競爭的，非營利性質(zhì)的社會組織和營利組織均具有同等的資格參與競爭。為了提高社會組織的競爭力，培育服務(wù)市場，除了購買資金外，應(yīng)設(shè)立資助資金，專門支持社會組織的能力建設(shè)，為長遠(yuǎn)的服務(wù)提供做準(zhǔn)備。

　　( 許義平 作者為市民政局黨委副書記、副局長)