政府職能轉變的法治軌跡

　　以法治思維和法治方式，推進政府職能向創造良好發展環境、提供優質公共服務、維護社會公平正義轉變

　　文/任進

　　黨的十八大要求深化行政審批制度改革，繼續簡政放權，推動政府職能向創造良好發展環境、提供優質公共服務、維護社會公平正義轉變。同時，要更加重視發揮法治在國家治理和社會管理中的重要作用，推進依法行政。

　　2013年3月以來，人們見證了新一屆國務院以法治思維和法治方式推進政府職能履行和轉變的清晰軌跡。

　　從依法行政到法治政府

　　依法治國建設社會主義法治國家，是我國的一項憲法原則。按照《全面推進依法行政實施綱要》，到2014年將基本實現建設法治政府目標。

　　黨的十八大明確提出，到2020年全面建成小康社會時，依法治國基本方略全面落實、法治政府基本建成。習近平總書記在2013年2月的第四次政治局集體學習上提出，堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設。這就把基本建成法治政府與全面建成小康社會的目標同步推進，進一步明確了依法行政的目標，在綱要基礎上對依法治國、依法行政提出了更高要求。

　　所謂法治政府，就是行政主體自覺按照合法行政、合理行政、程序正當、高效便民、誠實守信、權責統一的要求，管理國家事務、經濟文化事業和社會事務，做到主體適格、行為法定、程序正當和權責一致。

　　按照依法行政的要求，行政主體行使行政權力、管理公共事務必須由法律規定并依據法律進行。依法行政通過明確政府與市場的界限，嚴格限定政府的職權，可避免政府任意干預市場的有效運作，發揮市場在資源配置中的基礎性作用，又可通過政府對市場的宏觀調節、監管和服務，彌補市場失靈和不足，推動經濟和社會的有序發展。

　　推進依法行政，必然要求劃清公共權力與公民權利的邊界和范圍，變革傳統的管理方式。這是對政府管理體制的重大變革，同時，也可保障行政體制改革的推進并鞏固改革成果。

　　【實例】2013年3月20日，李克強總理主持召開新一屆國務院第一次全體會議。會議通過的《國務院工作規則》明確，國務院要全面正確履行經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務職能；國務院及各部門要帶頭維護憲法和法律權威，建設法治政府。按照合法行政、合理行政、程序正當、高效便民、誠實守信、權責統一的要求，行使權力，履行職責，承擔責任。

　　全面正確履行政府職能

　　法治政府不僅要求政府工作體現公平、正義、誠信，在行使行政權力過程中受憲法、法律、法規的約束而不任意擴張，而且要求政府全面正確履行法定職能，著力調整深層次利益關系，切實解決就業、住房、子女教育、醫療、社保等公眾最關心的問題；加大執法力度，嚴厲查處違法案件，維護公共利益、人民權益和社會經濟秩序。真正做到該管的一定管住管好。

　　宏觀調控方面，加強經濟發展趨勢研判，科學確定調控目標和政策取向，主要運用經濟、法治方式，并輔之以必要的行政管理引導和調控經濟運行，促進國民經濟持續健康發展。

　　【實例】國務院關于同意建立經濟體制改革工作部際聯席會議制度的批復[國函〔2013〕96號]，明確經濟體制改革工作部際聯席會議的職責和任務是：在國務院領導下，協調解決經濟體制改革進程中的重大問題；研究論證重大改革方案；組織重大改革事項聯合調研；研究完善改革工作協調推進機制；協調重大改革事項的宣傳和輿論引導；協調國家綜合配套改革試點和各專項試點涉及的重要問題和重大政策；完成黨中央、國務院交辦的其他事項。聯席會議由國家發改委牽頭，成員單位有中央編辦等35個。

　　在市場監管方面，推進公平準入，完善監管體系，規范市場執法，維護全國市場的統一開放、公平誠信、競爭有序。

　　【實例】國務院關于同意建立金融監管協調部際聯席會議制度的批復[國函〔2013〕91號]，明確金融監管協調部際聯席會議的職責和任務：貨幣政策與金融監管政策之間的協調；金融監管政策、法律法規之間的協調；維護金融穩定和防范化解區域性系統性金融風險的協調；交叉性金融產品、跨市場金融創新的協調；金融信息共享和金融業綜合統計體系的協調；國務院交辦的其他事項。聯席會議由人民銀行牽頭，成員單位有銀監會、證監會、保監會、外匯局。

　　社會管理方面，完善基層社會管理服務，形成源頭治理、動態管理、應急處置相結合的社會管理機制，維護社會公平正義與和諧穩定。

　　公共服務方面，完善公共政策，健全政府主導、社會參與、覆蓋城鄉、可持續的基本公共服務體系，增強基本公共服務能力，促進基本公共服務均等化。

　　把握職能轉變的重點和方向

　　按照政府職能向創造良好發展環境、提供優質公共服務、維護社會公平正義轉變的目標，適應加強市場監管、提供基本社會保障的需要，要推進政府職能轉變，加快形成權界清晰、分工合理、權責一致、運轉高效、法治保障的國務院機構職能體系。

　　首先，充分發揮市場在資源配置中的基礎性作用。通過減少投資項目審批、生產經營活動審批事項、資質資格許可、行政事業性收費，逐步改革工商登記制度，從體制機制上為各類市場主體松綁，激發創業積極性。

　　【實例】新一屆政府成立以來，共取消和下放行政審批事項221項(不含評比達標表彰評估和行政事業性收費項目)，同時國務院下發《關于嚴格控制新設行政許可的通知》[國發〔2013〕39號]，要求嚴格行政許可設定標準，規范行政許可設定審查程序，加強對設定行政許可的監督，防止許可事項邊減邊增、明減暗增。

　　其次，更好發揮社會力量在管理社會事務中的作用。通過逐步推進行業協會商會與行政機關脫鉤，重點培育、優先發展行業協會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉社區服務類社會組織并直接登記，建立健全統一登記、各司其職、協調配合、分級負責、依法監管的社會組織管理體制等措施，加快形成政社分開、權責明確、依法自治的現代社會組織體制。

　　其三，充分發揮中央和地方兩個積極性。我國地域遼闊，地區之間經濟社會發展不平衡，國務院部門管得過多過細，既管不了管不好，又不利于地方因地制宜主動開展工作。為更好發揮地方政府貼近基層、就近管理的優勢，應下放投資審批事項和生產經營活動審批事項、減少專項轉移支付。

　　【實例】新一屆國務院成立以來，下放了一批行政審批事項。同時，國務院決定對2004年出臺的《政府核準的投資項目目錄》進行修訂，將仍需由政府核準，但可通過規劃、產業政策、技術標準等引導和調控的項目下放給地方，增強就近監管能力；對已下放核準權的項目，相應調整相關前置審批權限，以提高效率；明確職責分工，國務院投資主管部門核準跨地區、跨行業、跨領域和涉及綜合平衡、重大布局的項目，行業管理部門核準需由中央層面管理的其他項目，做到權責一致。按上述原則，修訂下放了分布式燃氣發電等一批核準項目。

　　其四，優化職能配置。整合房屋、林地、草原、土地等登記職責，整合城鎮職工基本醫療保險、城鎮居民基本醫療保險、新型農村合作醫療的職責等；整合業務相同或相近的檢驗、檢測、認證機構；整合建立統一規范的公共資源交易平臺、信用信息平臺等。

　　其五，改善和加強宏觀管理。強化發展規劃制訂、經濟發展趨勢研判、制度機制設計、全局性事項統籌管理、體制改革統籌協調等。此外，要加強社會管理能力建設，創新社會管理方式。

　　以法治思維和法治方式推進職能轉變

　　黨的十八大提出，領導干部要提高運用法治思維和法治方式，來深化改革、推動發展、化解矛盾和維護穩定等方面的能力。所謂法治思維，就是從法律的視角，按照法律的規范，法律的精神、原則、目的和價值目標，來思考和處理問題、作出決定；而法治方式則是法治思維在實踐中的具體體現。這就要求深化行政體制改革、轉變政府職能時堅持依法辦事，并完善體制機制。

　　要妥善處理依法行政與行政改革、轉變政府職能的關系。深化行政體制改革、轉變政府職能要與依法行政結合起來，既要體現改革精神，又要有計劃、有步驟地推進法治政府建設。

　　行政改革和職能轉變的特點是“變”，變革原有體制、機制；依法行政的特點是“定”，一旦規定下來，各級政府及部門都要一體執行。因此，既要大力推進改革創新，又要堅持法定原則。

　　【實例】2013年8月16日的國務院常務會議決定：為推進中國(上海)自由貿易試驗區加快政府職能轉變，探索負面清單管理，創新對外開放模式。經國務院提請，全國人大常委會授權國務院在中國(上海)自由貿易試驗區等國務院決定的試驗區域內暫停實施外資、中外合資、中外合作企業設立及變更審批等有關法律規定。

　　要完善體制機制。建設職能科學、結構優化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府，需要把依法治國理念轉化為制度體制機制，加強事關長遠的制度機制整體設計，完善基礎性制度建設，如建立不動產統一登記制度，以更好地落實《物權法》規定；建立以公民身份證號碼和組織機構代碼為基礎的統一社會信用代碼等制度，完善信息網絡、金融賬戶等實名登記制度和現金管理制度。

　　【實例】為進一步深化行政審批制度改革，經國務院提請，2013年6月十二屆全國人大常委會第三次會議作出關于修改文物保護法、草原法、海關法、進出口商品檢驗法、稅收征收管理法、固體廢物污染環境防治法、煤炭法、動物防疫法、證券法、種子法、民辦教育促進法、傳染病防治法等十二部法律的決定，通過一攬子修法取消和下放了部分法律設定的行政審批事項。這既推進了行政審批體制改革，又遵循了行政許可的法定原則。□