政府職能轉(zhuǎn)變的法治軌跡

　　以法治思維和法治方式，推進政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護社會公平正義轉(zhuǎn)變

　　文/任進

　　黨的十八大要求深化行政審批制度改革，繼續(xù)簡政放權(quán)，推動政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護社會公平正義轉(zhuǎn)變。同時，要更加重視發(fā)揮法治在國家治理和社會管理中的重要作用，推進依法行政。

　　2013年3月以來，人們見證了新一屆國務(wù)院以法治思維和法治方式推進政府職能履行和轉(zhuǎn)變的清晰軌跡。

　　從依法行政到法治政府

　　依法治國建設(shè)社會主義法治國家，是我國的一項憲法原則。按照《全面推進依法行政實施綱要》，到2014年將基本實現(xiàn)建設(shè)法治政府目標。

　　黨的十八大明確提出，到2020年全面建成小康社會時，依法治國基本方略全面落實、法治政府基本建成。習近平總書記在2013年2月的第四次政治局集體學習上提出，堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)。這就把基本建成法治政府與全面建成小康社會的目標同步推進，進一步明確了依法行政的目標，在綱要基礎(chǔ)上對依法治國、依法行政提出了更高要求。

　　所謂法治政府，就是行政主體自覺按照合法行政、合理行政、程序正當、高效便民、誠實守信、權(quán)責統(tǒng)一的要求，管理國家事務(wù)、經(jīng)濟文化事業(yè)和社會事務(wù)，做到主體適格、行為法定、程序正當和權(quán)責一致。

　　按照依法行政的要求，行政主體行使行政權(quán)力、管理公共事務(wù)必須由法律規(guī)定并依據(jù)法律進行。依法行政通過明確政府與市場的界限，嚴格限定政府的職權(quán)，可避免政府任意干預市場的有效運作，發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，又可通過政府對市場的宏觀調(diào)節(jié)、監(jiān)管和服務(wù)，彌補市場失靈和不足，推動經(jīng)濟和社會的有序發(fā)展。

　　推進依法行政，必然要求劃清公共權(quán)力與公民權(quán)利的邊界和范圍，變革傳統(tǒng)的管理方式。這是對政府管理體制的重大變革，同時，也可保障行政體制改革的推進并鞏固改革成果。

　　【實例】2013年3月20日，李克強總理主持召開新一屆國務(wù)院第一次全體會議。會議通過的《國務(wù)院工作規(guī)則》明確，國務(wù)院要全面正確履行經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)職能；國務(wù)院及各部門要帶頭維護憲法和法律權(quán)威，建設(shè)法治政府。按照合法行政、合理行政、程序正當、高效便民、誠實守信、權(quán)責統(tǒng)一的要求，行使權(quán)力，履行職責，承擔責任。

　　全面正確履行政府職能

　　法治政府不僅要求政府工作體現(xiàn)公平、正義、誠信，在行使行政權(quán)力過程中受憲法、法律、法規(guī)的約束而不任意擴張，而且要求政府全面正確履行法定職能，著力調(diào)整深層次利益關(guān)系，切實解決就業(yè)、住房、子女教育、醫(yī)療、社保等公眾最關(guān)心的問題；加大執(zhí)法力度，嚴厲查處違法案件，維護公共利益、人民權(quán)益和社會經(jīng)濟秩序。真正做到該管的一定管住管好。

　　宏觀調(diào)控方面，加強經(jīng)濟發(fā)展趨勢研判，科學確定調(diào)控目標和政策取向，主要運用經(jīng)濟、法治方式，并輔之以必要的行政管理引導和調(diào)控經(jīng)濟運行，促進國民經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展。

　　【實例】國務(wù)院關(guān)于同意建立經(jīng)濟體制改革工作部際聯(lián)席會議制度的批復[國函〔2013〕96號]，明確經(jīng)濟體制改革工作部際聯(lián)席會議的職責和任務(wù)是：在國務(wù)院領(lǐng)導下，協(xié)調(diào)解決經(jīng)濟體制改革進程中的重大問題；研究論證重大改革方案；組織重大改革事項聯(lián)合調(diào)研；研究完善改革工作協(xié)調(diào)推進機制；協(xié)調(diào)重大改革事項的宣傳和輿論引導；協(xié)調(diào)國家綜合配套改革試點和各專項試點涉及的重要問題和重大政策；完成黨中央、國務(wù)院交辦的其他事項。聯(lián)席會議由國家發(fā)改委牽頭，成員單位有中央編辦等35個。

　　在市場監(jiān)管方面，推進公平準入，完善監(jiān)管體系，規(guī)范市場執(zhí)法，維護全國市場的統(tǒng)一開放、公平誠信、競爭有序。

　　【實例】國務(wù)院關(guān)于同意建立金融監(jiān)管協(xié)調(diào)部際聯(lián)席會議制度的批復[國函〔2013〕91號]，明確金融監(jiān)管協(xié)調(diào)部際聯(lián)席會議的職責和任務(wù)：貨幣政策與金融監(jiān)管政策之間的協(xié)調(diào)；金融監(jiān)管政策、法律法規(guī)之間的協(xié)調(diào)；維護金融穩(wěn)定和防范化解區(qū)域性系統(tǒng)性金融風險的協(xié)調(diào)；交叉性金融產(chǎn)品、跨市場金融創(chuàng)新的協(xié)調(diào)；金融信息共享和金融業(yè)綜合統(tǒng)計體系的協(xié)調(diào)；國務(wù)院交辦的其他事項。聯(lián)席會議由人民銀行牽頭，成員單位有銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會、外匯局。

　　社會管理方面，完善基層社會管理服務(wù)，形成源頭治理、動態(tài)管理、應(yīng)急處置相結(jié)合的社會管理機制，維護社會公平正義與和諧穩(wěn)定。

　　公共服務(wù)方面，完善公共政策，健全政府主導、社會參與、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務(wù)體系，增強基本公共服務(wù)能力，促進基本公共服務(wù)均等化。

　　把握職能轉(zhuǎn)變的重點和方向

　　按照政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護社會公平正義轉(zhuǎn)變的目標，適應(yīng)加強市場監(jiān)管、提供基本社會保障的需要，要推進政府職能轉(zhuǎn)變，加快形成權(quán)界清晰、分工合理、權(quán)責一致、運轉(zhuǎn)高效、法治保障的國務(wù)院機構(gòu)職能體系。

　　首先，充分發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用。通過減少投資項目審批、生產(chǎn)經(jīng)營活動審批事項、資質(zhì)資格許可、行政事業(yè)性收費，逐步改革工商登記制度，從體制機制上為各類市場主體松綁，激發(fā)創(chuàng)業(yè)積極性。

　　【實例】新一屆政府成立以來，共取消和下放行政審批事項221項(不含評比達標表彰評估和行政事業(yè)性收費項目)，同時國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于嚴格控制新設(shè)行政許可的通知》[國發(fā)〔2013〕39號]，要求嚴格行政許可設(shè)定標準，規(guī)范行政許可設(shè)定審查程序，加強對設(shè)定行政許可的監(jiān)督，防止許可事項邊減邊增、明減暗增。

　　其次，更好發(fā)揮社會力量在管理社會事務(wù)中的作用。通過逐步推進行業(yè)協(xié)會商會與行政機關(guān)脫鉤，重點培育、優(yōu)先發(fā)展行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會組織并直接登記，建立健全統(tǒng)一登記、各司其職、協(xié)調(diào)配合、分級負責、依法監(jiān)管的社會組織管理體制等措施，加快形成政社分開、權(quán)責明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制。

　　其三，充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性。我國地域遼闊，地區(qū)之間經(jīng)濟社會發(fā)展不平衡，國務(wù)院部門管得過多過細，既管不了管不好，又不利于地方因地制宜主動開展工作。為更好發(fā)揮地方政府貼近基層、就近管理的優(yōu)勢，應(yīng)下放投資審批事項和生產(chǎn)經(jīng)營活動審批事項、減少專項轉(zhuǎn)移支付。

　　【實例】新一屆國務(wù)院成立以來，下放了一批行政審批事項。同時，國務(wù)院決定對2004年出臺的《政府核準的投資項目目錄》進行修訂，將仍需由政府核準，但可通過規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策、技術(shù)標準等引導和調(diào)控的項目下放給地方，增強就近監(jiān)管能力；對已下放核準權(quán)的項目，相應(yīng)調(diào)整相關(guān)前置審批權(quán)限，以提高效率；明確職責分工，國務(wù)院投資主管部門核準跨地區(qū)、跨行業(yè)、跨領(lǐng)域和涉及綜合平衡、重大布局的項目，行業(yè)管理部門核準需由中央層面管理的其他項目，做到權(quán)責一致。按上述原則，修訂下放了分布式燃氣發(fā)電等一批核準項目。

　　其四，優(yōu)化職能配置。整合房屋、林地、草原、土地等登記職責，整合城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險、新型農(nóng)村合作醫(yī)療的職責等；整合業(yè)務(wù)相同或相近的檢驗、檢測、認證機構(gòu)；整合建立統(tǒng)一規(guī)范的公共資源交易平臺、信用信息平臺等。

　　其五，改善和加強宏觀管理。強化發(fā)展規(guī)劃制訂、經(jīng)濟發(fā)展趨勢研判、制度機制設(shè)計、全局性事項統(tǒng)籌管理、體制改革統(tǒng)籌協(xié)調(diào)等。此外，要加強社會管理能力建設(shè)，創(chuàng)新社會管理方式。

　　以法治思維和法治方式推進職能轉(zhuǎn)變

　　黨的十八大提出，領(lǐng)導干部要提高運用法治思維和法治方式，來深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾和維護穩(wěn)定等方面的能力。所謂法治思維，就是從法律的視角，按照法律的規(guī)范，法律的精神、原則、目的和價值目標，來思考和處理問題、作出決定；而法治方式則是法治思維在實踐中的具體體現(xiàn)。這就要求深化行政體制改革、轉(zhuǎn)變政府職能時堅持依法辦事，并完善體制機制。

　　要妥善處理依法行政與行政改革、轉(zhuǎn)變政府職能的關(guān)系。深化行政體制改革、轉(zhuǎn)變政府職能要與依法行政結(jié)合起來，既要體現(xiàn)改革精神，又要有計劃、有步驟地推進法治政府建設(shè)。

　　行政改革和職能轉(zhuǎn)變的特點是“變”，變革原有體制、機制；依法行政的特點是“定”，一旦規(guī)定下來，各級政府及部門都要一體執(zhí)行。因此，既要大力推進改革創(chuàng)新，又要堅持法定原則。

　　【實例】2013年8月16日的國務(wù)院常務(wù)會議決定：為推進中國(上海)自由貿(mào)易試驗區(qū)加快政府職能轉(zhuǎn)變，探索負面清單管理，創(chuàng)新對外開放模式。經(jīng)國務(wù)院提請，全國人大常委會授權(quán)國務(wù)院在中國(上海)自由貿(mào)易試驗區(qū)等國務(wù)院決定的試驗區(qū)域內(nèi)暫停實施外資、中外合資、中外合作企業(yè)設(shè)立及變更審批等有關(guān)法律規(guī)定。

　　要完善體制機制。建設(shè)職能科學、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府，需要把依法治國理念轉(zhuǎn)化為制度體制機制，加強事關(guān)長遠的制度機制整體設(shè)計，完善基礎(chǔ)性制度建設(shè)，如建立不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度，以更好地落實《物權(quán)法》規(guī)定；建立以公民身份證號碼和組織機構(gòu)代碼為基礎(chǔ)的統(tǒng)一社會信用代碼等制度，完善信息網(wǎng)絡(luò)、金融賬戶等實名登記制度和現(xiàn)金管理制度。

　　【實例】為進一步深化行政審批制度改革，經(jīng)國務(wù)院提請，2013年6月十二屆全國人大常委會第三次會議作出關(guān)于修改文物保護法、草原法、海關(guān)法、進出口商品檢驗法、稅收征收管理法、固體廢物污染環(huán)境防治法、煤炭法、動物防疫法、證券法、種子法、民辦教育促進法、傳染病防治法等十二部法律的決定，通過一攬子修法取消和下放了部分法律設(shè)定的行政審批事項。這既推進了行政審批體制改革，又遵循了行政許可的法定原則。□